Демократию открыл Всемирный банк. Он некогда выступил с инициа¬тивой Вашингтонский консенсус, считая, что интеграция слаборазви¬тых экономик в мировой рынок быстро разрешит экономические и со¬циальные проблемы соответствующих бедных стран. Консенсус предпо¬лагал налоговую дисциплину, государственные инвестиции в инфра¬структуру и либерализацию торговли, но в том, что касалось демокра¬тии, выдвигалось лишь требование охраны законом прав собственно¬сти. В последние годы, однако, банк далеко продвинулся в своих взгля¬дах (под влиянием институциональных экономистов) и теперь считает, что для эффективности рынков необходима развитая социальная и по¬литическая инфраструктура (см., например, North 2005). Интересно от¬метить, как изменились названия статей во влиятельном ежегоднике Всемирного банка World Development Report («Доклад о мировом разви¬тии») . По списку 8-1 мы можем заметить, что теперь они посвящены не столько рынкам, инвестициям и развитию, сколько институциональ¬ным причинам и последствиям экономического роста. Слово государ¬ство появляется в заголовках уже в 1997 г., но затем все больше внима¬ния уделяется причинам, последствиям и институтам. В 2000-2001 гг. появляется даже бедность.
Список 8-1. названия отчетов Всемирного банка по развитию, 1991-2006 гг.
1991. «Развитие бросает вызов»
1992. «Развитие и окружающая среда»
1993. «Инвестиции в охрану здоровья»
1994. «Инфраструктура для развития»
1995. «Рабочие в объединяющемся мире»
1996. «От плана к рынку»
1997. «Государство в меняющемся мире»
1998. «Развитие и знания»
1999. «Вступая в XXI век» 2000/2001. «Борьба с бедностью»
2002. «Создание институтов для рынков»
2003. «Поддерживаемое развитие (Sustainable Development) в динамиче¬ском мире»
2004. «Как заставить государственные службы работать на бедных?»
2005. «За улучшение инвестиционного климата для каждого»
2006. «Справедливость и развитие»
Отчет о развитии за 2006 г., названный «Справедливость и развитие», прямо выражает заботу о демократизации. Правда, президент банка Пол Вулфовиц в своем предисловии к отчету избегает слов демократия и демо¬кратизация. Вместо этого он выделяет два принципа:
«Первый — принцип равных возможностей: жизненные достижения чело¬века должны предопределяться в первую очередь его или ее талантами и усилиями, а не заранее заданными обстоятельствами, такими как расо¬вая и национальная принадлежность, пол, положение в обществе и семье или страной рождения. Второй принцип — невозможность лишить дос¬тижений особенно в здоровье, образовании и уровне потребления» (World-Bank 2006: xi).
Таким образом, Вулфовиц выступает за широкие и равные возмож¬ности обеспечения благосостояния, если не за широкие, равные, защи¬щенные и взаимозависимые консультации, которые (для целей насто¬ящей книги) являются определяющими для демократии. Отчет за 2006 г. включает недвусмысленные описания и одобрение демократизации и демократии в штате Керала (Индия), в Порто-Алегре (Бразилия) и Испании. Причем в отношении Испании отчет допускает, что экономи¬ческая стабилизация при Франко и план либерализации 1959 г. стиму¬лировали экономический рост, но отвергает прямую связь между демо¬кратизацией, экономическим ростом, перераспределением и справед-ливостью:
«После смерти Франко в 1975 г. король Хуан Карлос становится главой го-сударства в Испании. Он немедленно начинает процесс политических пере¬мен. Применяя легальные механизмы, запущенные тем самым поколением технократов, которые реформировали испанскую экономику в начале 1960-гг., а также при широкой поддержке демократии народом, он зару¬чился согласием старых франкистских кортесов на то, чтобы создать по-настоящему демократический парламент через прямые, состязательные выборы» (World Bank 2006:106).
В изложении Всемирного банка сложная история предстает сильно со-кращенной, но в основном верно изложенной. В главе 6 мы показали, как изменения отношений между публичной политикой и сетями доверия, ка-тегориальным неравенством и автономными центрами власти проложи¬ли путь решающим реформам 1975-1981 гг. Но в отчете Всемирного бан¬ка об этих более ранних преобразованиях ничего не сказано. Впрочем, в вопросах демократизации отчет пошел дальше, чем мы в главе 6. В отчете демократизация рекомендуется даже как основа здорового экономическо¬го развития, включая справедливость.
В предыдущих главах этой книги мы не рассматривали серьезно влия¬ние демократизации на экономическое развитие. Мы, однако, рассматри¬вали те процессы, которые вызывают демократизацию и дедемократиза-цию. Мы начали с того, что тщательно определили понятия, раскрываю¬щие, что такое демократия, демократизация и дедемократизация. Пользу¬ясь этими понятиями, мы теперь остановимся (по порядку) на воздействии трех фундаментальных процессов: первое — интеграция межличностных сетей доверия в публичную политику; второе — изоляция публичной поли¬тики от категориального неравенства; третье — уничтожение автономных центров власти, использующих методы принуждения и насилия, в резуль¬тате чего возрастает влияние простых людей на публичную политику, а также контроль публичной политики над деятельностью государства.
Каждому из этих трех процессов посвящена отдельная глава. Все вме¬сте они составляют основные выводы нашей работы:
1. Интеграция сетей доверия, отделение публичной политики от категори-ального неравенства и уничтожение автономных центров власти, соеди¬нившись, вызывают демократизацию, а в их отсутствие демократизация не происходит.
2. Обращение вспять каждого из этих процессов или их всех вызывает дедемократизацию режима.
В главе 7 мы (на историческом опыте Венесуэлы, Ирландии и некоторых других режимов) стремились показать, как эти три главных процесса демо-кратизации формируют альтернативные траектории развития режимов, ко¬торые изменяются как функция государственной мощи на разных стадиях демократизации и дедемократизации. Эту последнюю, более скромную по целям главу мы начнем с короткого напоминания о том, как внешние влия¬ния и потрясения (как внутренние, так и внешние) воздействуют на ско¬рость и характер демократизации (на примере разных стран мира). В конце же мы предложим более широкий обзор возможных ответов на главные во¬просы, касающиеся демократизации и дедемократизации, которыми мы за¬давались на протяжении всей этой книги. В заключении мы укажем, что можно сказать о будущем демократии, исходя из положений нашей работы.
Изменения и варианты режимов
Мы считаем, что режим является демократическим в той степени, в какой политические отношения соответствующего государства с его гражданами строятся на широких, равноправных, защищенных и взаимообязывающих процедурах обсуждения. Соответственно, демократизация — это движе¬ние режима к такого рода обсуждениям; дедемократизация — движение демократизация рекомендуется даже как основа здорового экономическо¬го развития, включая справедливость.
В предыдущих главах этой книги мы не рассматривали серьезно влия¬ние демократизации на экономическое развитие. Мы, однако, рассматри¬вали те процессы, которые вызывают демократизацию и дедемократизацию. Мы начали с того, что тщательно определили понятия, раскрываю¬щие, что такое демократия, демократизация и дедемократизация. Пользу¬ясь этими понятиями, мы теперь остановимся (по порядку) на воздействии трех фундаментальных процессов: первое — интеграция межличностных сетей доверия в публичную политику; второе — изоляция публичной поли¬тики от категориального неравенства; третье — уничтожение автономных центров власти, использующих методы принуждения и насилия, в резуль¬тате чего возрастает влияние простых людей на публичную политику, а также контроль публичной политики над деятельностью государства.
Каждому из этих трех процессов посвящена отдельная глава. Все вме¬сте они составляют основные выводы нашей работы:
1. Интеграция сетей доверия, отделение публичной политики от категори-ального неравенства и уничтожение автономных центров власти, соеди¬нившись, вызывают демократизацию, а в их отсутствие демократизация не происходит.
2. Обращение вспять каждого из этих процессов или их всех вызывает де-демократизацию режима.
В главе 7 мы (на историческом опыте Венесуэлы, Ирландии и некоторых других режимов) стремились показать, как эти три главных процесса демо-кратизации формируют альтернативные траектории развития режимов, ко¬торые изменяются как функция государственной мощи на разных стадиях демократизации и дедемократизации. Эту последнюю, более скромную по целям главу мы начнем с короткого напоминания о том, как внешние влия¬ния и потрясения (как внутренние, так и внешние) воздействуют на ско¬рость и характер демократизации (на примере разных стран мира). В конце же мы предложим более широкий обзор возможных ответов на главные во¬просы, касающиеся демократизации и дедемократизации, которыми мы за¬давались на протяжении всей этой книги. В заключении мы укажем, что можно сказать о будущем демократии, исходя из положений нашей работы.
Изменения и варианты режимов
Мы считаем, что режим является демократическим в той степени, в какой политические отношения соответствующего государства с его гражданами строятся на широких, равноправных, защищенных и взаимообязывающих процедурах обсуждения. Соответственно, демократизация — это движе¬ние режима к такого рода обсуждениям; дедемократизация — движение отказа от них, движение в обратную сторону. В предыдущих семи главах мы рассмотрели и упомянули множество примеров такого движения в обо¬их направлениях. Исторические примеры и наблюдения за современными режимами подводят нас к двум важнейшим и связанным между собой вы¬водам: первое — даже установившиеся демократии, такие как Индия, по¬стоянно колеблются от большей демократии к меньшей и обратно; вто¬рое — в современном мире, как и в прошлом, дедемократизация происхо¬дит почти так же часто, как и демократизация. Демократии постоянно уг¬рожают ограничение участия, новые формы политического неравенства, ослабление защиты и уход от взаимообязывающих процедур обсуждения.
Тем не менее с XVIII в. основательная демократизация то одного, то другого режимов перестает быть редкостью и становится частым событи¬ем. Наступление демократизации ускоряется, в особенности после Второй мировой войны, однако демократизацию можно представить не непрерыв¬ной, идущей вверх кривой, а по большей части скачкообразным процес¬сом. Повсеместная деколонизация 1960-х гг. и демократические преобра¬зования примерно половины государств—наследников СССР являются са¬мыми впечатляющими примерами послевоенной демократизации. В обо¬их случаях демократизации предшествовали частые вспышки дедемокра-тизации, чему было две причины: одна глубокая, а другая — банальная.
Во-первых (несмотря на собственную склонность к автократии), но¬вые правители бывших европейских колоний и постсоветских государств не имели иного выбора, кроме как под звуки фанфар броситься к установ¬лению демократических форм соответствующих режимов. В конце концов автократичный белорусский Лукашенко пришел к власти как популярный избранный демократичный реформатор. Во-вторых, чем дольше сущест¬вуют демократические режимы, тем больше они рискуют обратиться к де-демократизации. «Фридом Хаус» считает, что в 1973 г. 44 из 151 страны мира (29%) являлись свободными (то есть представляли собой нечто боль¬шее, чем просто формальные электоральные демократии), к 2003 г. число таких стран возросло до 88 из 192 (46%; Piano and Puddington 2004:5). Но число режимов, подвергающихся серьезному риску дедемократизации, в период с 1973 по 2003 г. удвоилось.
Умножение демократических режимов, частично демократических или достаточно развитых — показательный пример для других режимов, а также для таких (международных) поборников демократизации, как ООН и Национальный Фонд развития демократии (NED), получающий су¬щественную поддержку от правительства США. Политические деятели, обращающиеся к политике деколонизации, знают, какие формы правле¬ния помогут им получить поддержку со стороны ООН, а современные «промоутеры» демократии разработали стандарты режимов, которые они могут поддержать и одобрить. Мы можем прочесть об этом на сайте NED: «NED руководствуется убеждением, что свобода является универсальным стремлением человечества и может осуществиться через развитие демо-кратических институтов, демократических процедур и демократических ценностей. Управляемая независимым, беспартийным советом директо¬ров NED каждый год предоставляет сотни грантов в поддержку продемо-кратических организаций в Африке, Азии, Центральной и Восточной Евро¬пе, Евразии, Латинской Америке и на Ближнем Востоке» (NED 2006:1).
Относительно Венесуэлы, например, NED сообщает, что здесь гранты предоставлялись с 1993 г. (в год импичмента президента Карлоса Андреса Переса по обвинению в коррупции, а также год после того, как Уго Чавес возглавил два неудавшихся переворота) в поддержку организаций, высту¬павших за свободу прессы, права человека, светское образование и неза¬висимые профсоюзы, — все это было поставлено под угрозу автократией Чавеса (державшейся на доходах от нефти). Также и в 2003 г. NED предос¬тавил 53,400 долларов венесуэльской неправительственной организации Sumate («Присоединяйтесь») для организации мониторинга проваливше¬гося референдума относительно правления Чавеса. (К 2006 г. правитель¬ство Чавеса уже преследовало Sumate за получение финансовой поддерж¬ки от США для участия этой неправительственной организации в выбо¬рах.) Подобно другим организациям, ставящим своей целью продвижение демократии, NED прямо участвует в демократизации, имея ясные предста¬вления о том, что способствует демократизации.
Однако «эффект демонстрации» и поддержка извне всегда имели серьезные ограничения. Они могли оказать влияние на процедуры, орга¬низационные формы или структуру демократических консультаций, но не могли произвести те социальные преобразования, на которых, в ко¬нечном счете, и зиждется демократизация. Сами по себе они не могли интегрировать сети доверия в публичную политику, изолировать пуб¬личную политику от категориального неравенства или сократить влия¬ние автономных центров власти на публичную политику и государство. Номинально демократические формы, провозглашенные в Казахстане, Белоруссии или Венесуэле, не обеспечивают широких, равноправных, защищенных и взаимообязывающих процедур обсуждения между граж¬данами и государством. Наличие формально демократических институ¬тов недостаточно, чтобы привести к демократии или ее поддерживать.
Подробно анализируя положение в Узбекистане, Киргизстане и Тад¬жикистане, К. Коллинс с большой осторожностью рассматривает внешние признаки. Так, она говорит, что к 1993 г. Киргизстан стал на Западе излюб¬ленной моделью постсоветской демократизации:
«Члены законодательного собрания Киргизии и судьи летали в Вашингтон обучаться демократии, законности и рыночной экономике. Там, где не бы¬ло гражданского общества, в изобилии появлялись неправительственные организации (НПО), защищающие права человека, поддерживающие дело¬вую активность женщин, развивающие свободную прессу и даже создавшие интернет Шелкового пути. Киргизы смотрели «Династию», слушали Брю¬са Спрингстена, носили майки с изображением американского флага и да¬же учились в Джорджтаунском университете, университете Нотр-Дам и университете Индианы. Эти перемены были чуждыми не только комму-нистическим принципам, но и азиатской и исламистской культуре этого региона. Казалось, глобализация в отношении капитализма и демокра¬тии достигла высшей точки» (Collins 2006:4).
Но последовали выборы, которыми манипулировали, бывшие совет¬ские функционеры остались у власти, и (как и в Казахстане) клановая по¬литика в конце концов покончила со сколь-нибудь серьезными претензи¬ями на демократию. В этих регионах границы кланов оказались шире, чем публичная политика, когда сети доверия вытесненных кланов утратили даже слабую связь с публичной политикой.
И в Центральной Азии, и повсюду имеет значение потенциал государ¬ства и очень мало зависит от «эффекта демонстрации». Режимы, развива¬ющиеся как сильные государства, проводят изменения по вертикали (сверху-вниз) более эффективно, но также предоставляют правителям средства и стимулы для сопротивления покушениям на их власть. Режи¬мы, развивающиеся по траектории слабых государств, сталкиваются с противоположной проблемой: у них слабые возможности инициировать изменения из центра, и много конкурентов из числа обладающих негосу¬дарственной властью. В начале этой работы мы сравнивали сильное госу¬дарство Казахстан со слабым государством Ямайка: первое управляется самодостаточным семейным кланом, хотя и является формально демокра¬тической конституцией, второе (Ямайка) — раздирает борьба наркодель-цов с мелкими группами боевиков.
По ходу дальнейшего повествования (в настоящей книге) мы встреча¬лись и с более сильными потрясениями — конфронтация внутри страны, военное завоевание, революция и колонизация и особый вид внутренней конфронтации, который называют гражданской войной, — которые сами по себе не вызывают демократизации или дедемократизации. Но они все¬гда ускоряют процессы, приводящие к демократизации и дедемократиза¬ции: интеграцию сетей доверия, буферизацию категориального неравен¬ства, ликвидацию независимых центров власти. Но они ускоряют и проти¬воположные им процессы, ведущие к дедемократизации. В нашей книге мы часто упоминали такие потрясения в истории Франции, Испании и Ве¬несуэлы. В каждом случае эти потрясения ускоряли процессы демократи¬зации и противоположные им процессы дедемократизации.
Выигрыши
В главе 3 были указаны вопросы выигрышей, связанные с демократизаци¬ей и дедемократизацией, ответы на которые значительно продвигают на¬ше понимание этих явлений. Вернемся сейчас к этим вопросам и кратко изложим предлагаемые настоящей книгой ответы на них.
1. Каким образом ограниченные демократические институты городов-го¬сударств, вооруженных отрядов, крестьянских общин, купеческих олигар¬хий, религиозных сект и революционных: движений стали моделями для бо¬лее широких форм демократии? Почему же при этом они никогда не были образцами для демократий в национальном масштабе?
Вспомним живые примеры демократических согласований, с которы¬ми мы уже встречались в истории до XIX в.: жители горной Швейцарии, собирающиеся на городских площадях для принятия решений (голосова¬нием) по общественно значимым вопросам, голландские купцы, создаю¬щие советы для управления городами, религиозные общины, где насажда¬лось абсолютное равенство всех членов. Эти формы демократической ор¬ганизации часто долго существовали на местах. Но ни одна из них не по¬служила буквальной моделью для организации на национальном (госу¬дарственном) уровне. Правда, такие организационные формы и процеду¬ры, как выборы, референдумы и законодательные органы, были частью государственного аппарата при многих режимах. Однако демократиче-ские национальные государства в их главных формах в действительности возникали лишь в результате тех процессов, посредством которых эти го-сударства, собственно, получали средства власти — то есть тех процессов, какими создавались вооруженные силы, собирались налоги, подавлялись внутренние соперники, велись переговоры с теми властными структура¬ми, которые не удавалось подавить.
Возможно, самые драматические факты мы можем почерпнуть из ис¬тории государства, которому мы до сих пор уделяли не слишком много внимания: Великобритании. Здесь бывшая источником привилегий власть парламента (столетиями представлявшая исключительно лендлор¬дов) все более становилась центром британской политики по мере того, как Британия участвовала во все более затратных войнах XVIII в. (Brewer 1989, Stone 1994, Tilly 1995). В то время как парламент отбирал власть у британской короны, не имевшие своего представительства британцы все чаще апеллировали как к отдельным членам парламента, так и к парла¬менту в целом; выборы в парламент давали возможность этим непривиле¬гированным членам общества выражать преференции населения, а дисси¬дентствующим членам парламента получать всевозраставшую продержку их программ (Tilly 1997).
Одновременно во Франции кризис сбора налогов в конце XVIII в., воз¬никший благодаря консультациям королевской власти с провинциальны¬ми землевладельцами, суверенными дворами и относительно беспомощ¬ными ассамблеями, введенными короной в 1770-е гг., поставил режим в зависимость от переговоров с национальными полупредставительными институтами. Французская революция воспользовалась именно этой мо¬делью, а не теми олигархическими формами, которые издавна преоблада¬ли во французских муниципалитетах. Подобным же образом и американ¬ская революция 1760-1770-х гг. и революции в Нидерландах 1780-1790-х гг. ограничились национальными формами согласований (между законо¬дательными и исполнительными органами) как средством правления. От¬носительно широкие, равноправные, защищенные и взаимообязываю-щие процедуры обсуждения в национальном масштабе стали результатом борьбы национальных сил, выступавших за демократизацию. И только тенденциозно рассматривая прошлое, мы можем воображать, что эти ин-ституты были введены некими решительными демократизаторами.
2. Почему именно Западная Европа (вместе с Северной и Южной Америка¬ми) проложили путь к демократии?
Понадобится еще одна книга — более ориентированная на сравни¬тельный анализ событий в национальном и континентальном масштабе, чем эта, чтобы дать определенные ответы на этот трудный вопрос исто¬рии. Тем не менее связь атлантических политий с экономикой на ранних стадиях мировой демократизации предопределила два больших, связан¬ных между собой и убедительных набора причин. Во-первых, политиче¬ская и экономическая взаимозависимость стран Атлантического региона повлияла на широкое распространение государственного подхода к прав¬лению, что в дальнейшем повысило восприимчивость режимов как к де¬мократизации, так и к дедемократизации. Они не принимали демократи¬ческие формы как таковые, но устанавливали уже опробованные и дейст¬венные (в других местах) формы согласований с гражданами и соперни¬чающими властными структурами. Например, заморские кредиторы на¬стояли на принятии такой фискальной системы, которая бы обеспечивала кредит заимствующего государства и стабилизировала общие условия ин¬вестиций.
Влияние чужого опыта прослеживается и в других областях. Политиче¬ские системы латиноамериканских режимов, например, часто строились по испанской или (исходной) французской модели, с городской полицией (франц. Surete), обычно находящейся под частичным контролем граждан¬ских министерств, и вооруженными отрядами, патрулирующими основ¬ные дороги и сельские районы (франц. Gendarmerie), которые почти всегда находились в подчинении Национальной гвардии. Несомненно, что ни фи¬скальная политика, ни объединенная полиция, ни другие сходства государ¬ственных устройств не заставят ввести демократические институты, пере¬нося их прямо из одного режима в другой. Но перечисленные факторы уси¬ливают сходство политических условий соседствующих режимов.
Точнее эта взаимозависимость способствует следующим важным пе¬ременам:
• насаждению сходных систем налогообложения и администрирования;
• созданию номинально представительных национальных законодатель¬ных органов, которые санкционируют требования государства к своим гражданам;
• подчинению вооруженных сил национальной политике вплоть до реше¬ний о проведении войн между государствами;
• национализации систем социального обеспечения и перераспределения.
Короче говоря, зависящие друг от друга и приблизительно сходные пу¬ти трансформации государств помогают запустить основные процессы, способствующие демократии: интеграцию сетей доверия, буферизацию категориального неравенства и обуздание автономных центров власти, располагающих средствам насилия и подавления. Наиболее важным мо¬ментом является то, что переговоры граждан с государством относитель¬но средств правления значительно повышают восприимчивость этих ре¬жимов как к демократизации, так и к дедемократизации.
Во-вторых, так называемые демократические революции XVIII в. при¬несли такие модели разрешения сложных проблем правящих режимов, при которых участие граждан в публичной политике — демократической или нет — становится главным в государственной деятельности в целом. Национальные армии, состоящие из граждан, генерализованные системы поддержания порядка, номинально представительные законодательные органы, терпимое отношение к объединениям, выступающим от имени граждан, создание национальной прессы (пусть и контролируемой) и соз¬дание агентств (поначалу главным образом внутри этих законодательных органов), занимающихся мониторингом требований граждан, высказы¬ваемых в форме петиций, делегаций, писем и публичных заявлений, — причем все это вместе никоим образом не гарантирует демократию, но де¬лает режим более податливым для демократизации и дедемократизации.
3. Почему в прошлом (и настоящем) такие страны, как Франция, перехо¬дили от абсолютно недемократических режимов к частым колебаниям между демократизацией и дедемократизацией?
В той степени, в какой мои ответы на первый и второй вопросы обоснованы, они являются также ответом на третий вопрос. Франция, как это было показано в главе 2, быстро и решительно пришла к рево¬люции 1789-1799 гг. До того времени она была мало восприимчива как к демократизации, так и к дедемократизации. После этого случа¬ются частые и драматические колебания между демократизацией и де¬демократизацией.
Мы можем сформулировать выявленную закономерность иначе: расширение деятельности государства вовлекает все больше граждан в координируемые государством действия, отчего ширится публичная политика. Неизбежно координируемые государством действия отвеча¬ют в большей степени интересам тех или иных организованных групп: например, в большей степени интересам торговцев, чем землевладель¬цев, — отчего (практически неизбежно) возникающие конфликты пе¬реносятся в публичную политику, так что расширяется и сфера дейст¬вия публичной политики.
Расширение сферы действия публичной политики делает режимы более подверженными расширению, уравновешению, защищенности и большей определенности тех взаимообязывающих процедур обсужде¬ния, которые существуют на тот момент, — как, впрочем, и противопо¬ложным процессам. Противоположно направленные процессы могут быть до такой степени выраженными, что, например, элита начинает защищать свои сети доверия от полной их интеграции в публичную по¬литику, получает контроль над отдельными сегментами государства и/или удерживает базу насильственной, принудительной власти вне публичной политики. Начиная с государственного переворота Гомеса в 1905 г. и до прихода Чавеса к власти циклы дедемократизации в Венесу¬эле были результатом одного или нескольких таких противоположно направленных процессов.
И, напротив, в той степени, в какой элиты зависят от государст¬ва и публичной политики в претворении собственных программ са¬мовоспроизводства и возрастания, их способность форсировать де-демократизацию устранением от публичной политики сокращается. Даже белая элита Южной Африки присоединилась к режиму, кото¬рый после 1995 г. возглавил АНК. Так, режим за режимом, и демо¬кратизация и дедемократизации становятся возможными, как нико¬гда раньше.
4. Почему в прошлом (и настоящем) дедемократизация происходит быст¬
рее демократизации?
Попросту говоря, дедемократизация происходит главным образом вследствие устранения привилегированных, наделенных властью политиче¬ских акторов от взаимообязывающих процедур обсуждения, в какой бы фор¬ме они на тот момент ни существовали; в то время как демократизация за¬висит от участия большого числа простых людей в процедурах обсуждения. Или, в более сложной терминологии, привилегированные, наделенные вла¬стью элиты, как лендлорды, промышленники, финансисты и профессиона¬лы, имеют больше средств и стимулов, чем простые люди, избегать или раз¬рушать демократические установления, когда эти установления им невыгод¬ны. И хотя авторитарные движения дедемократизации (которых в Европе после Первой мировой войны существовало большое множество) действи¬тельно пользовались значительной поддержкой населения, население, в об¬щем-то, присоединилось к привилегированной элите в борьбе против орга¬низованных рабочих и политических партий, представлявших этих рабочих.
И пока аргентинские военные (подкупленные амнистией и «золотыми парашютами») наконец не подчинились гражданскому контролю в 1980-е гг., офицеры-диссиденты могли найти себе союзников среди лендлордов, промышленников, финансистов для осуществления своих попыток по си¬ловому разрушению тех полудемократических установлений, которых до¬бились аргентинские элиты при массовой поддержке населения. Именно за свой популизм и покровительство полковник Перон стал в конце концов президентом в 1946 г., когда армия поддержала его кандидатуру.
5. Чем объясняется асимметричность моделей поддержки процессов демо¬
кратизации и дедемократизации или участия в этих процессах?
Здесь нам следует, наконец, раскрыть смысл таких обобщающих поня¬тий, как «элиты» и «рядовые граждане». Под «элитами» мы понимаем связан¬ные между собой сети доверия, которые осуществляют контроль над основ¬ными ресурсами, включая и трудовые ресурсы. Понятие «рядовые граждане» означает для нас не более чем связанные между собой сети доверия рабочих, крестьян, местных общин и т.д., которым не доступен контроль над основны¬ми ресурсами, включая трудовые ресурсы. По большому счету, демократи¬зация всегда представляется слишком опасной той из элит, которая со¬стоит на данный момент в правящем классе. Но в любом политическом режиме крупнее городов-государств далеко не все элиты (как мы их опре¬деляем выше) могут войти в правящий класс. Те же, кто входят, при этом договариваются с государством о гарантиях своего контроля над ресурсами и рабочей силой. До тех пор, пока такие элиты не пытаются сами уп¬равлять государством, недемократические режимы для них удобнее. Ведь тогда не надо бороться за выживание против других элит, тем более про¬тив организованных групп из подчиненных классов.
В недемократических режимах элита, отстраненная от управления, склонна к формированию коалиций с рядовыми гражданами, способствуя, таким образом, расширению охвата, уравниванию в правах и защищенно¬сти взаимообязывающих процедур обсуждения — то есть демократизации. В демократических режимах действует другая версия той же схемы. Вклю¬ченная (участвующая в управлении) элита вынуждена договариваться о за¬щите и сохранении контроля над основными ресурсами, включая трудовые ресурсы, что приводит к конкурентной борьбе с государством и другими эли¬тами. Договариваться приходится не только с государством, но и с другими элитами, а также с организованными фрагментами зависимых классов.
Рядовые граждане, напротив, получают немалый капитал (по части поддержанных государством прав) и выгоды, пусть и незначительные, ко¬торые исчезнут (и на самом деле исчезают) с наступлением дедемократи-зации. Они получают права на создание организаций, на различные ком¬пенсации и пособия и многое другое. Достаточно вспомнить военную по¬беду Франко, которая привела к разорению испанских рабочих, но при¬несла выгоды крупным землевладельцам, элите католической церкви, во¬енным лидерам и старой буржуазии.
6. Почему демократизация обычно проходит волнами, а не так, чтобы ка-ждый режим в свое время вступил в этот процесс со свойственной ему ско-ростью?
Очевидный ответ будто демократия — это некое веяние, мода или ор-ганизационная модель, которая распространяется в воспринимающей среде подобно музыкальным направлениям или публичной политике, представляется неверным. Как показывают исторические примеры, рас¬смотренные в этой книге, гораздого большего внимания заслуживают два других фактора: основные социальные процессы, которые в конечном итоге приводят к демократизации, и внешнеполитические силы, оказыва¬ющие давление на режимы в направлении их демократизации.
Основные социальные процессы, формирующие возможности для де-мократизации и дедемократизации, взаимодействуют в международном масштабе. Рассмотрим некоторые конкретные механизмы, активизирую¬щие три выделенных нами процесса демократизации — интеграцию се¬тей доверия, изоляцию категориального неравенства и ликвидацию неза¬висимых центров власти, прибегающих к насилию.
Интеграция сетей доверия в публичную политику:
• дезинтеграция существующих изолированных сетей доверия (напри¬мер, утрата способности патрона обеспечивать клиентов товарами и защитой приводит к выходу клиентов из сети отношений типа па¬трон—клиент);
• увеличение категорий населения, не имеющих доступа к активным се¬тям доверия для осуществления долгосрочных предприятий, связанных с различными рисками (например, рост числа безземельных наемных ра¬бочих в аграрных регионах приводит к увеличению населения, не имею¬щего действенного покровительства и/или отношений взаимопомощи);
• возникновение новых долговременных опасностей и угроз, с которыми
не могут справиться существующие сети доверия (например, войны, го¬
лод, болезни и/или действие криминальных сил, превосходящих покро¬
вительственный потенциал патронов, диаспор и локальных сообществ);
• формирование внешнеполитических гарантий государственных обя¬зательств (например, завоевание оккупантами территорий, где власть прежнего правительства пошатнулась, и проведение оккупан¬том преобразований обеспечивает государству защиту от полного расхищения);
• увеличение правительственных ресурсов с целью сокращения рисков и/или компенсации потерь (например, создание обеспеченной государ¬ственной поддержкой системы страхования от стихийных бедствий ве¬дет к сотрудничеству граждан с государственными агентами или обще¬признанными политическими акторами).
Изоляция публичной политики от категориального неравенства:
• уравнивание имущественного положения категорий населения в целом (например, растущая потребность в сельскохозяйственной продукции приводит к расширению среднего класса крестьянства);
• ослабевание государственного сдерживания вооруженных сил, непод-контрольных государству (например, расформирование собственных армий знати приводит к ослаблению контроля над простым населением, уменьшая, таким образом, способность знати напрямую переносить со¬словные различия в публичную политику);
• принятие процедурных норм, изолирующих публичную политику от категориальных неравенств (например, тайного голосования, платы должностным лицам, и свободного и равного доступа всех кандидатов к СМИ, что способствует формированию перекрывающих категории коалиций);
• масштабное возрастание политического участия, расширение прав и обязанностей разных социальных категорий (например, присоединение государством социально неоднородных территорий приводит к появле¬нию смешанной в категориальном отношении политике).
Ликвидация независимых центров власти (имеющих средства наси¬лия) с последующим увеличением влияния населения на публичную политику и ростом государственного контроля публичной политики:
• усиление государственной деятельности, для которой получение необ¬ходимых ресурсов возможно только путем переговоров с гражданами (например, государство, ведущее военные действия, создает националь¬ную армию посредством воинской повинности);
• введение через юрисдикцию государства единых государственных стру¬ктур и практик (например, создание единой общенациональной налого¬вой системы повышает ее справедливость, прозрачность и согласован¬ность).
Иногда каждый из этих механизмов действует посредством междуна¬родного взаимодействия режимов. Многие из этих взаимодействий про¬исходят одновременно на экономическом, политическом и культурном уровнях. Вспомним, к примеру, военную и экономическую помощь, кото¬рую США направляли в Испанию времен режима Франко (к неудовольст¬вию многих американских демократов), последствиями которой были описанные нами процессы, однако немедленной демократизации не на¬ступило.
Далее, могущественные внешние силы утверждают, продвигают, а иногда и навязывают демократизацию отдельным режимам. Наиболее впечатляющим примером этого случая, рассмотренным в настоящей кни¬ге, является более или менее синхронное насильственное проведение за¬падными державами демократических преобразований в Германии, Ита¬лии и Японии в конце Второй мировой войны. Связанные между собой, осуществленные несколько позднее интервенции в Южную Корею и Тай¬вань, они напоминали прежние кампании по перестройке государствен¬ного потенциала и созданию полудемократических институтов при увели¬чении экономической помощи и поддержке торговли. Результатом первых трех вторжений стало обращение недемократических режимов в относи-тельно демократические.
В Южной Корее и на Тайване демократизация заняла больше времени, отчасти вследствие внешнего вторжения влиятельных сил в виде военной оккупации. Что касается количества вовлеченных в процесс режимов, то ут¬верждение, продвижение и навязывание демократизации влиятельными внешними силами гораздо шире происходило при деколонизации Азии, Аф¬рики и Латинской Америки, в результате краха социалистических режимов европейских государств и в ходе целенаправленной проверки режимов Ев¬росоюзом на право членства в этом избранном европейском сообществе.
7. Чем объясняется распространение демократизации и дедемократиза-
ции за пределы очагов их возникновения в XIX и особенно XX вв. ?
В общих чертах хронология демократизации, рассмотренная в главе 2, вы-глядит так:
1850-1899 — исключительно страны Западной Европы и Латинской Аме¬рики (к этому времени частичные демократические преоб¬разования в Северной Америке уже утвердились); 1900-1959 — страны Западной Европы, Северной и Южной Америк, а
также Австралия, Новая Зеландия и Япония; 1950-1979 — страны южной Европы, Латинской Америки, ряд стран Ази¬атско-Тихоокеанского региона, а также Египет, Марокко и Замбия; 1979-2005 — страны Латинской Америки, Восточной Европы, Азиатско-Тихоокеанского региона и несколько африканских режи¬мов.
Несмотря на всю схематичность, географический сдвиг районов демо¬кратизации требует дополнительных объяснения.
Логика движения волнами объясняет распространение процессов де-мократизации и дедемократизации за пределы первоначальной террито¬рии возникновения. Интеграция новых экономических и политических си¬стем в систему западного доминирования вызвала социальные преобразо¬вания, которые повлекли за собой интеграцию сетей доверия в публичную политику, изоляцию публичной политики от категориального неравенст¬ва, ликвидацию независимых центров власти. Западные режимы также сыграли решающую роль и в другом отношении, приняв деколонизацию и даже способствуя ей после первоначальной кровопролитной борьбы, пос¬ледовавшей за Второй мировой войной в таких колониях, как Индонезия и Вьетнам. Наконец, падение большинства социалистических режимов, окончание холодной войны и расширение Евросоюза способствовали вве¬дению в сферу влияния Запада недоступных для этого ранее режимов.
8. Почему в Азии и Африке демократизация начинается только после Вто¬
рой мировой войны (за исключением Египта и Японии)?
Отчасти ответ на этот вопрос заключается в том, что в 1960-е гг. идет ускоренная деколонизация. Поскольку вовсе не все колонии пошли по пу¬ти демократизации (а многие дедемократизировались после первоначальной частичной демократизации), мы должны принять во внимание глубокие отличия организации общества, отделяющие Азию и Африку от западных первоначальных демократий. Сети доверия, категориальное не¬равенство и независимые центры власти очень по-разному функциониро¬вали на этих двух континентах. В отличие от Азии и Африки организация общества северо- и южноамериканских стран похожи отчасти не только друг на друга, но и на организацию общества европейских стран. В резуль¬тате экономические, политические и культурные взаимодействия влияют на ускоряющие демократию процессы в этих регионах.
9. Как объяснить, что некоторые постсоциалистические страны пережи¬
ли демократизацию, а другие — дедемократизацию?
Бывшие социалистические руководители и правители имели большие преимущества, когда дело дошло до наследования режимов. Тем не менее свобода их действий зависела от трех важнейших факторов: 1) от того, на¬сколько активно возникали при распаде социалистических режимов со¬перничающие центры власти (в особенности имеющие в своем основании иные, конкурентные этнические, религиозные и региональные представ¬ления), 2) от влияния соседних режимов и 3) от наличия местных ресурсов, которые обеспечивают деятельность государства. Политические лидеры балтийских стран получали эффективную поддержку от своих северных со¬седей в процессе самоидентификации этих стран как противников влияния России; точно так же и Словения получила скорую помощь и поддержку от Австрии и Германии. Энергетические ресурсы Казахстана доставили его постсоциалистическим правителям мощные средства консолидации вла¬сти, в то время как Белоруссия в условиях ее энергетической зависимости от России стала сферой ее сильного влияния. Но в большинстве стран Цен¬тральной Азии политическую власть захватили кланы, подавлявшиеся при советской власти, и они успешно препятствовали какой бы то ни было ин-теграции сетей доверия, буферизации публичной политики от категори¬ального неравенства и уничтожению независимых центров власти.
10. При каких условиях, до какой степени и как повышение/понижение по¬
тенциала государства обусловливает предрасположенность режима к де¬
мократизации или дедемократизации?
В целом, как мы уже несколько раз продемонстрировали, более вы¬сокий потенциал государства обусловливает большую предрасположен¬ность режима к демократизации или дедемократизации. Но это общее положение зависит от контроля над ресурсами, которые обеспечивают деятельность государства. Там, где правители должны вести широкое об¬суждение с гражданами по поводу ресурсов, пути для демократизации открываются. Там, где они или получают эти ресурсы через могучих и отчасти независимых посредников, или сами контролируют эти ресурсы и могут обменять их на средства управления — деньги, вооруженные си¬лы, трудовые ресурсы, информацию, — там более высокий потенциал государства блокирует возможность демократизации. Продажа в между¬народном масштабе таких ресурсов, как нефть, часто способствует деде-мократизации. Когда цены на международном рынке на нефть находят¬ся на высоком уровне, правители, которые держатся за счет нефти, мо¬гут обойтись без согласия граждан. Когда цены на нефть значительно снижаются, эти правители теряют средство обеспечения своей власти, и внутренние соперники из числа элиты часто вступают в борьбу за власть, начиная, таким образом, новый цикл дедемократизации.
Неужели нет надежды на демократизацию в таких богатых энергоре¬сурсами странах, как Казахстан, Алжир и Венесуэла? При этих режимах слабые подвижки к демократии происходят при двух обстоятельствах. Во-первых, репрессии правительства могут объединить оппозицию, покон¬чив с делением на соперничающие группировки в борьбе за контроль над государством. Такого рода коалиции мало что могут сделать в отношении интеграции сетей доверия в публичную политику, но они могут отделить публичную политику от категориального неравенства и уменьшить влия¬ние независимых центров власти, имеющих средства принуждения. Во-вторых, снижение цен на энергоносители может заставить до того могу¬щественных правителей вступить в переговоры с гражданами по поводу тех средств, от которых зависит выживание государства.
Мы можем представить себе, например, что в Венесуэле будет реали¬зован сценарий, когда находящемуся в зависимости от цен на нефть пре¬зиденту Чавесу придется выбирать между а) решительным сокращением своих популистских программ и б) заключением соглашений об участии уже объединенных профсоюзов, руководителей нефтедобывающей про¬мышленности и бизнесменов, составляющих самое ядро непримиримой оппозиции его власти. Такой выбор подтолкнет режим обратно к демокра¬тии. В условиях кризиса низких цен на энергоносители в Казахстане и Ал¬жире возникнут гораздо более серьезные препятствия демократизации; в обоих случаях покупатели энергоресурсов или инвесторы будут не только стремиться поддержать и сохранить существующий режим, но и предста¬вят средства для реализации этих намерений.
11. До какой степени и как способствует демократизации определенного режима его связь и взаимодействие с недемократическим режимом?
Как показывает длительное сосуществование частично демократиче¬ских режимов с недемократическими, включая их колонии, не бывает простой диффузии демократических форм из режима в режим. К демокра¬тизации приводит сочетание трех действующих факторов. Во-первых, там, где политическое взаимодействие между относительно демократиче¬ским колониальным режимом и его колонией интегрирует колониальную элиту и публичную политику в систему господствующего режима (пример тому Индия до независимости), происходит определенная демократиза¬ция колониальной политики. Во-вторых, экономическое, политическое и культурное взаимодействие с демократическими режимами трансформи¬рует социальную структуру недемократических режимов путем воздейст¬вия на сети доверия, категориальное неравенство и независимые центры власти. В-третьих, могущественные демократические режимы осуществ¬ляют непосредственное вмешательство с целью поддержать, финансиро¬вать, утвердить либо даже принудительно вызвать частичную демократи¬зацию недемократических режимов в период наибольшей уязвимости по¬следних. Помимо очевидных примеров Японии, Германии и Италии, мож¬но вспомнить, как революционные завоевания Франции привели к час¬тичной демократизации в Швейцарии и Республике Нидерланды.
12. Как ресурсы, которые обеспечивают деятельность государства (на-пример, сельское хозяйство, полезные ископаемые или торговля), влия¬ют на восприимчивость этого режима к демократизации и дедемокра-тизации?
Этот вопрос постоянно поднимался нами на страницах настоящей книги. Основная проблема состоит в том, до каких пределов правители вынуждены вести переговоры с гражданами по вопросу передачи основ¬ных государственных ресурсов власти. Два набора разных обстоятельств мешают этим переговорам. Во-первых, там, где правители полагаются в основном на способных сдерживать сопротивление посредников, таких как крупные землевладельцы, главы родов, командующие независимыми армиями, — они прибегают к немалому насилию, средствами осуществ¬ления которого располагают посредники; при этом они существенно ог¬раничивают собственную свободу действий и постоянно находятся под угрозой измены или восстания. Во-вторых, там, где правители сами осу-ществляют контроль над производством и/или распределением ресур¬сов, потребляемых государством либо пользующихся спросом на внеш¬нем рынке — не только нефть и алмазы, но также рабы, специи и прочие товары массового потребления, — они, как правило, не вступают в пере¬говоры с гражданами, тем самым блокируя пути демократизации. Определяющими являются и сами ресурсы, обеспечивающие жизнедеятель¬ность государства: сельскохозяйственная система податей, подобная той, которая на протяжении длительного времени поддерживала китайские империи, в большей степени приводит к двухсторонним широкомас¬штабным переговорам, чем сбор доходов от товаров, проходящих через границу, что, в свою очередь, приводит к созданию более обширного ап-парата надзора и сборов, чем продажа ценных полезных ископаемых.
13. Существуют ли необходимые и достаточные условия демократизации и дедемократизации или (напротив) благоприятные для этих процессов условия сильно варьируются по эпохам, регионам и типам режимов?
Еще раз сформулируем основную мысль книги: не существует необ¬ходимых условий для демократизации или дедемократизации. Существу¬ют необходимые процессы. Изменения отношений между публичной по¬литикой и сетями доверия, категориальным неравенством и независи¬мыми центрами власти предопределяют восприимчивость режимов (по¬всюду в мире) к демократизации и дедемократизации, и, как и показы¬вает настоящее исследование, это происходило на протяжении более двух веков.
Мы не претендуем, что дали исчерпывающие ответы на все тринад¬цать вопросов. Но мы утверждаем при этом, что данное исследование предлагает по-новому взглянуть на эти вопросы. Прежде всего мы стреми¬лись уйти от преимущественного анализа моментов перехода того или иного режима от авторитарной власти к демократии. Если доводы данной книги обоснованы, каждый случай существенной демократизации явля¬ется результатом предшествующих политических процессов, которые са¬ми по себе не составляют демократизацию. Таковы интеграция сетей до¬верия в публичную политику, изоляция публичной политики от категори¬ального неравенства и контроль независимых центров власти (обладаю¬щих средствами принуждения и насилия) такими способами, которые увеличивают влияние публичной политики на деятельность государства, поскольку увеличивают власть общества над публичной политикой.
Более того, из этих утверждений можно сделать еще один смелый вывод: основные процессы, направляющие демократизацию и де-демократизацию, со временем не изменились. Безусловно, особые формы демократических институтов (как органы законодательной власти) и относительное влияние таких преобразований, как утвер¬ждение на международном уровне преимуществ демократического режима, за длительный исторический период претерпели определен¬ные изменения, рассмотренные в данной работе. Но, по нашему мнению, одни и те же основные преобразования сетей доверия, категори¬ального неравенства и независимых центров власти от начала и до конца отмечаются на всех важных этапах перехода режима к демокра¬тии. Помимо этих изменений, всегда и везде широкие переговоры правителей с гражданами по вопросу средств обеспечения жизнедея¬тельности государства продвигают режимы (с низким или высоким потенциалом) из относительно стабильной недемократической зоны в зону, где становятся возможными как демократизация, так и дедемо-кратизация и где режимы постоянно колеблются в этих двух направ¬лениях.
Перспективы
Какие выводы относительно будущего демократии можно сделать из дан¬ного исследования прошлого демократизации и дедемократизации? Не¬обходимо различать два способа прогнозирования будущего: экстраполя¬цию и предположение «если... то». Экстраполяция предполагает распро¬странение тенденций прошлого в будущее на том основании, что причи¬ны этих тенденций будут действовать точно таким же образом и дальше. Экстраполируя выводы, сделанные на основе приведенных ранее фактов (исторического процесса), мы можем сказать, что простая демократиза¬ция будет продолжаться и дальше и останется лишь ядро глубоко враждеб¬ных демократии режимов; что дедемократизация будет происходить все реже и оба процесса в реальности будут проходить рывками, будучи уско¬ренной реакцией на потрясения.
При экстраполяциях мы не учитываем того, что сложившиеся в про¬шлом модели могут измениться. Предположения «если ... то» предостав¬ляют менее четкий сценарий развития событий в будущем, но указывают альтернативные перспективы. Во всяком случае, данное исследование предлагает лишь шаткое основание для экстраполяции, прибегая в основ¬ном к предположениям «если... то». Так, рассмотренные примеры госу¬дарств, существующих за счет нефти, свидетельствуют о том, что расшире¬ние непосредственного контроля власти над основными ресурсами, ведет как к демократизации, так и к отсутствию демократизации; в то время как опора государства на ресурсы, которые требуют переговоров с граждана¬ми (такие как военная повинность и всеобщее налогообложение), вызы¬вает демократизацию. Сравнение траекторий развития России и Испании служит наглядным тому примером.
Предположение «если... то» следует из каждого сколько-нибудь зна¬чительного аргумента в этой книге. Большая часть предположений непо¬средственно связана с изменениями во взаимоотношениях между пуб¬личной политикой и 1) сетями доверия, 2) категориальным неравенством, 3) независимыми центрами власти. Мы можем пойти от обратного в основных посылках данной книги и выяснить, какие предположения «если.... то» из них следуют. Три условия препятствуют демократизации и способствуют дедемократизации: отсутствие связи между сетями дове¬рия и публичной политикой, включение категориального неравенства в публичную политику и существование независимых центров власти, об-ладающих значительными средствами принуждения. Поэтому, предполо¬жения «если... то», касающиеся демократизации, всегда включают нали¬чие или отсутствие процессов, которые ведут к устранению одного или более пагубных условий из публичной политики. Напротив, усиление од¬ного из этих условий предполагает дедемократизацию.
Если, к примеру, рост религиозного фундаментализма по всему ми¬ру побуждает людей изолировать существующие на религиозной основе сети доверия от публичной политики, то эта важнейшая перемена спо¬собна привести к широкой дедемократизации в районах религиозного экстремизма. С другой стороны, если гражданская война становится не очень возможным или привлекательным средством борьбы за государст¬венную власть, то это должно привести к сокращению независимых цен¬тров власти в слабых государствах и, таким образом, способствовать де¬мократизации.
Выдвигая подобные предположения «если... то», мы многое ставим на карту. Если доводы этой книги верны, те, кто надеется увидеть рас¬пространение демократии в недемократическом мире, не станут тра¬тить много времени, проповедуя преимущества демократии, составляя конституции, создавая неправительственные организации или выявляя намеки на сочувствие демократии в недемократических режимах. Мы, напротив, будем прилагать значительные усилия, способствуя интегра¬ции сетей доверия в публичную политику, помогая оградить ее от кате¬гориального неравенства и борясь против независимых центров вла¬сти. Опыт демократизации Южной Африки, Испании и некоторых пост¬социалистических режимов показывает, что подобные перемены всегда происходят через борьбу, причем режимы сохраняют восприимчивость к внешним влияниям. Оптимистически настроенные демократы не должны сидеть сложа руки.
- Войдите, чтобы оставлять комментарии