К теории государства

Для государства, преследующего свои цели, рациональным действием будет соскочить с тренажера «бегущая дорожка», на котором власть полностью расходуется для собственного воспроизводства.

«Выродилось» ли государство Платона на пути от демократии к деспотизму?

Пришло время для того, чтобы потеснее сплести друг с другом некоторые нити наших рассуждений. В зависимости от масштаба и перспективы анализа, государство можно рассматривать с нескольких точек зрения. Первая — считать его неодушевленным инструментом, машиной. У него нет целей и нет воли; цели есть только у людей. Объяснение и предсказание его движений должно быть на следующем шаге связано с теми, кто распоряжается инструментом и двигает рычаги машины. Вторая точка зрения — объединить машину и управляющих ею людей и считать государство живым институтом, который ведет себя так, как будто у него есть собственная воля и единая иерархия целей; как будто оно может выбирать из нескольких альтернатив и при этом придерживается элементарных начал рациональности. В ходе изложения мы придерживались второй точки зрения — не потому, что она более реалистична (ни одна из них не более реалистична, чем другая), а потому, что она представляется наиболее плодотворной с точки зрения получения убедительных логических выводов.

Как только мы решаем, что у государства есть собственные цели и воля, то теории и доктрины, в которых государство служит интересам искателей самовозвышения, как у Гоббса, близоруких охотников на оленей, как у Руссо, или класса угнетателей, как у Энгельса, становятся в высшей степени сомнительными: какие бы убедительные описания они ни предлагали для того, как государство может обслуживать такие интересы или как оно делает это, они не дают никаких оснований для того, почему оно должно служить им. Но если предположение о том, что воля стремится к осуществлению своих целей, еще можно принять на веру (рациональность неявно подразумевает это; кроме того, трудно представить себе, чтобы воля изливалась свободно, не будучи связанной ни с одной целью), то предположение о том, что она стремится служить целям других, требует обоснования, некоторого явного подтверждения. На мой взгляд, для него нет поддержки ни в теории общественного договора, ни в марксистской теории государства. На самом деле, по-видимому, ни одну из них нельзя корректно назвать теорией государства, хотя обе они являются теориями индивидуальных (или классовых) интересов подданных в рамках государства. Более того, как я утверждал в главе 1, даже если бы у него были достаточные причины для этого, государство не могло бы преследовать интересы своих подданных, не будь они однородными. Его антагонистическое отношение к ним заложено в необходимости принимать сторону одного или другого из конфликтующих интересов, если оно вообще хочет вести какую-то «политику».

Успешная теория государства не должна испытывать необходимости опираться на произвольное допущение о том, что государство служит каким-то иным интересам, нежели его собственные. Она должна допускать объяснение роли государства в политической истории в терминах его интересов в их взаимодействии, конкуренции, конфликтах и адаптации к интересам других[35].

Что же является адекватным взглядом на интересы государства? Когда мы говорим, что оно пользуется властью для достижения своих целей? Я с самого начала примирил возможность «минимальности» и рациональность, сформулировав следующий «маркер»: государство решит стать минимальным («капиталистическим», «неполитическим» — альтернативные термины, которые я считаю имеющими, в сущности, тот же смысл, что и «минимальное» ), если его цели лежат вне политической сферы и не могут быть достигнуты путем использования власти — если они не представляют собой удовлетворения от властвования. С другой стороны, любая политика, которую ведет неминимальное государство, ведется (тавтологически) в его интересах, ради осуществления его целей, кроме тех случаев, когда это глупо. Впрочем, некоторые виды этой политики можно отличить от других, и в этот разрыв можно вклинить острый конец теории государства.

Некоторые виды политики и конкретные меры, которых они требуют, по крайней мере концептуально могут быть выделены по одной общей негативной черте: они не способствуют осуществлению никаких разумных целей, не удовлетворяют никаким явным предпочтениям, не несут государству никакого дополнительного удовольствия, кроме продления его срока пребывания у власти. Они просто сохраняют ему власть. Они используют власть, чтобы воспроизводить ее. Если справедливо считать, что римские сенаторы не испытывали никакой альтруистической любви к плебсу, но давали ему хлеб и зрелища, то они «должны» были поступать так, потому что это казалось им необходимым для сохранения существующего порядка. Если считать, что Ришелье на самом деле не предпочитал горожан знати, но потворствовал первым и стремился ослабить последних, то он «должен был» делать это, потому что это казалось ему необходимым для укрепления королевской власти. (Слова «должны» и «должен был» заключены в кавычки, чтобы воззвать к участию и снисходительности читателя. Очень многие исторические объяснения неизбежно и, на мой взгляд, обоснованно представляют собой возведение наименее неправдоподобной гипотезы в ранг истинной причины.)

Некоторые меры, помимо воспроизводства власти государства, могут также способствовать достижению других его целей. Их природа такова, что никакие допущения не позволяют утверждать обратное. Когда президент Перон или современное африканское правительство потакают городским массам, можно сказать, что они «должны» поступать так, потому что в своем политическом выживании сделали ставку на их поддержку (или согласие), но отнюдь не абсурдно допустить, что они им просто симпатизируют. То есть им действительно может быть приятно улучшать положение рабочих, клерков и солдат за счет заносчивых мясных баронов или тупых сельских племен. Форма этих мер демонстрирует их функцию по покупке поддержки и поддержанию власти, но при этом допускает предположение, что наряду с этим выполняется и какая-то другая задача. Такую форму имеет большая часть перераспределения, которым занимается современное демократическое государство.

Однако существует достаточно исторических свидетельств существования другого четко выраженного класса политических мер или действий государства, когда государственная власть применяется, но при этом не вносится поддающейся наблюдению, видимый, правдоподобно выглядящий вклад в ее поддержание. Религиозная политика Якова II, военные кампании шведского короля Карла XII, расточительство неапольских Бурбонов если и повлияли на их власть, то скорее наоборот, в сторону ее ослабления. Неудавшиеся попытки Гладстона дать Ирландии самоуправление, Kulturkampf*(Культуркампф, борьба с католической церковью в Германии в 1870-хгг. — Прим. персе.), которую ввел Второй рейх, или почти вступление Америки в войну на стороне Британии в 1940 г .израсходовали некоторую часть поддержки, которой пользовались соответствующие правительства. Хотя все эти меры, возможно, были правильными, трудно аргументировать, что они были хорошей политикой. Если такая политика тем не менее ведется, она «должна» способствовать иной цели, помимо продления срока нахождения у власти. Когда Петр Великий привозил немцев, чтобы управлять Россией, вызывая ненависть к себе, и безжалостно разрушал старые порядки, он расходовал власть в краткосрочном периоде (у него был для этого определенный запас) даже при том, что долгосрочные эффекты укрепили трон (что доказуемо).

Следующая аналогия должна сделать это различие еще более ясным. На концептуальном уровне мы привыкли к идее « заработной платы на уровне прожиточного минимума». Всю свою злополучную теорию ценности и капитала Маркс построил на идее рабочего времени, «общественно необходимого» для воспроизводства труда. Только часть времени работника расходуется на то, чтобы обеспечить его минимальными средствами к существованию, требуемыми для того, чтобы он продолжал трудиться, а получает он только этот минимальный уровень[36]. Неважно, что определить эту величину оказывается невозможно. Это простая и мощная идея, и ведет она прямо к прибавочной ценности и классовой борьбе. В нашей концепции использование власти, необходимое для ее поддержания, занимает место минимальной заработной платы, расходуемой на обеспечение жизни работника. Прибавочная ценность, созданная его рабочим временем сверх этого, прибавляется к капиталу как выигрыш за счет господства. В нашей схеме «прибавочная ценность» будет соответствовать тому удовлетворению, которое государство может позволить себе создать для самого себя помимо сохранения (продления) срока пребывания у власти. Другая, менее «аналитическая» аналогия — это параллель между доходом и располагаемым доходом, с одной стороны, и властью и дискреционной властью — с другой.

Дискреционная (произвольная) власть — это то, чем государство может воспользоваться, чтобы заставить своих подданных не слушать рок, а слушать Баха; изменять ход могучих рек и преобразовывать природу; строить президентские дворцы и здания государственных учреждений сообразно своему вкусу и чувству пропорций; раздавать вознаграждения и привилегии тем, кто их заслуживает, и подавлять тех, кто заслуживает этого, независимо от политической целесообразности; творить благие и милосердные дела, которые мало заботят подданных; стремиться к национальному величию; инвестировать в благополучие отдаленного потомства и заставлять остальных учитывать его ценности.

Наша теория не была бы социальной теорией, если бы у нее не было жала на хвосте — косвенных, окольных, вторичных эффектов, «цепей обратной связи». Так, вполне вероятно, что после того как государство заставило людей блюсти культ Баха и они со временем приучились его любить, они будут луч -ше «идентифицировать» себя с государством, которое подарило им их вкусы. Аналогично роскошь президентского дворца, достижение национального величия и «первая высадка на Луну» могут в конце концов привить общественному сознанию некое чувство легитимности государства, растущую готовность подчиняться ему независимо от надежды на выгоды и страха потерь. Тем самым они могут служить как тонкий и медленно действующий заменитель покупки согласия. Однако, подобно административной реформе Петра Великого, для них требуется запас произвольной власти в текущий момент, даже если впоследствии они гарантированно принесут большую легитимность, или более сильный репрессивный аппарат, или и то и другое вместе.

Вместо того чтобы тавтологически утверждать, что рациональное государство преследует свои интересы и максимизирует свои цели, какими бы они ни были, я предлагаю принять в качестве критерия рациональности то, что оно стремится максимизировать свою дискреционную власть[37, 38].

Дискреционная власть позволяет государству заставлять подданных делать то, что хочет оно, а не то, чего хотят они. Оно осуществляет это, забирая их собственность и свободу. Государство может присваивать деньги людей и тратить их на покупку товаров и услуг (включая их услуги). Оно также может подавлять их спонтанные намерения и приказывать им служить его целям. Однако когда государство защищает свое нахождение у власти в открытой конкуренции, вся собственность и свобода, которую оно может, отобрать, по определению конкурентного равновесия поглощается «воспроизводством» власти, т.е. деятельностью по сохранению власти путем перераспределения. Наличие у государства излишка в виде свободной, произвольной власти будет противоречить предположению о конкуренции, при которой невозможно реорганизовать или обогатить паттерн перераспределения так, чтобы получить дополнительную поддержку для себя (ср. предыдущий раздел этой главы о «бесприбыльном», самоокупаемом характере равновесия). Это условие теряет часть своей точности и жесткости, если мы перемещаемся на более низкий уровень абстракции; мы вносим неопределенность, допущение ошибки, но не даем никакого нового набора причин, делающих вероятным появление ощутимого дискреционного излишка.

В этой точке государство завершает свою невольную трансформацию из соблазнителя, свободно предлагающего утилитаристские улучшения, принцип «один человек — один голос» и справедливое распределение, в рабочую лошадь, едва справляющуюся со взятыми на себя перераспределительными обязательствами. Кроме того, государство запутывается сразу в нескольких затруднениях. Первое — это конкуренция, представляющая собой что-то вроде тренажера «бегущая дорожка». Другое затруднение — изменение характера общества в ответ на его собственную перераспределительную активность, в особенности зависимость от помощи, поведение каждой группы интересов как «безбилетника» по отношению к остальным и постепенная потеря контроля над перераспределением. Крайней формой такого затруднения является столкновение с «неуправляемым» обществом. Наконец, по мере того как прямое перераспределение скрывается под все более толстыми слоями перемешивания, в последнем тупике демократии равновесие невозможно: общество одновременно требует перераспределительной роли государства и отказывается от нее. Государство для поддержания согласия должно одновременно и расширяться, и «отступать».

Если бы мы отбросили это заключительное противоречие как простую диалектическую игру слов и допустили бы сохранение равновесия, то оно все равно не являлось бы настоящим максимумом для государства кроме как в неубедительном смысле, в котором заработная плата на уровне прожиточного минимума представляет собой «максимум» для работника. Если дискреционная власть отсутствует или пренебрежимо мала, то положение государства будет лучше, чем в любой другой возможной ситуации, в которой оно полностью потеряет власть и уступит место оппозиции . Для него рациональным действием будет придерживаться этой позиции. Оно может быть ею вполне удовлетворено и просто оставаться на этом посту. Тем не менее, если бы оно могло по своему усмотрению изменить некоторые из доступных альтернатив, т.е. модифицировать в свою пользу социальное и политическое окружение, к которому оно адаптируется при «максимизации», оно еще улучшило бы свое положение. Распознание некоторой подобной возможности (хотя не обязательно действий по ее реализации) на самом деле может считаться критерием другого, более высокого порядка рациональности. Сокращение своей зависимости от согласия подданных и создание затруднений для конкуренции со стороны соперников означает улучшение окружающей среды вместо подстраивания под нее.

Государство, конечно, не обязательно будет иррациональным, если не станет делать этого. Я не утверждаю существование некоей исторической необходимости, непреклонной динамики, которая должна вести любое государство, если оно в своем уме, к тоталитаризму. С другой стороны, я не соглашусь с тем, что государство в ходе описанного процесса «вырождается», подобно описанному Платоном государству, проходящему путь от демократии к деспотизму. Если оно повысило способность достигать своих целей, то оно не выродилось, хотя оно вполне может стать менее способным служить целям наблюдателя, который может иметь полное основание для обеспокоенности по поводу таких изменений. Однако я утверждаю, что в высшем, «стратегическом» смысле рациональности, отличном от «тактического» смысла оптимальной адаптации, государство будет вести себя рационально, становясь в целом более, а не менее тоталитарным до тех пор, пока ему это будет сходить с рук, т.е. пока оно сможет обеспечить себе поддержку большинства на том этапе, на котором оно в ней все еще нуждается. Для конкурента за власть в условиях демократии также рационально предложить более тоталитарную альтернативу, если это более привлекательно для большинства, хотя более непривлекательно для меньшинства[40]. Поэтому в конкурентной демократической политике всегда есть латентная склонность к тоталитарной трансформации. Она проявляется в частом возникновении социалистических мер в программах несоциалистического правительства или оппозиции, а также в социалистических прожилках в либеральной идеологии.

Реализуется ли этот потенциал и в какой степени — это вопрос риска, фундаментально непредсказуемых исторических условий. В резком контрасте с этим никакой обратный потенциал для демократической трансформации тоталитарного государства нельзя вывести из предположений о максимизации, допускающих наличие у государства таких целей, каковы бы они ни были по своему конкретному содержанию, достижение которых требует произвольного, дискреционного использования власти.

_____________________________________________________________________________________________________________________
[35] Историография, как правило, лучше справляется с государствами, выступающими в виде королей или императоров, чем с государствами, представляющими собой безликие институты. Слишком часто последние путают со страной, с нацией; исторические движущие силы, возникающие из конфликта между государством и гражданским обществом, остаются на границе поля зрения. Когда играют император против сената, король и его горожане против знати или король против устоявшихся привилегий и «древних свобод», историки менее склонны запутывать нас, так чтобы мы теряли из виду то, какие интересы заставляют государство поступать так или иначе.

[36] Говоря на современном жаргоне, работник «максимизировал» свою полезность, когда согласился работать за минимальную плату. Ему не было предложено лучшей альтернативы. Если понимать максимизацию в ином, более «стратегическом» смысле, то он попытается повлиять на доступные альтернативы. Он мог бы попробовать организовать профсоюз и предъявлять коллективные требования или провести забастовку. Он мог бы искать компенсации в «распределительной справедливости» через демократический политический процесс. Он также мог бы пойти за «авангардом рабочего класса» и присоединиться к борьбе за изменение «производственных отношений».

[37] Если для сохранения власти требуется применить фиксированное «количество» власти, а излишек (если он останется) может использоваться как угодно, то все, что максимизирует власть, должно также максимизировать этот дискреционный излишек. Поэтому привереды могут поморщиться от предложения принять «дискреционную власть» в качестве максимизируемой величины: действительно, а почему не просто власть?
Однако удобство встроенного разделения между «нахождением у власти» и «использованием власти для произвольно выбранных целей», на мой взгляд, перевешивает неуклюжесть решения. Если максимизируемой величиной является дискреционная власть, то конкурентное равновесие в политике можно описать как ситуацию, в которой она отсутствует. Этот факт дает дидактическое преимущество, потому что рифмуется с ситуацией совершенно конкурентной фирмы, прибыль которой равна нулю после того, как она заплатила за все факторы производства.
[38] Как мы видели, политическая теория задает вопросы телеологической природы и рассматривает государство как инструмент: «Что государство может сделать для своих граждан? Что оно должно для них делать? Каковы обязательства и границы гражданского повиновения?» и т.д. Мне известно лишь два серьезных прецедента, в которых максимизируемый критерий приписывался самому государству. В обоих случаях это делается в контексте теоретизирования о производстве общественных благ. Первый — это работа А. Бретона: Albert Breton, The Economic Theory of Representative Government, 1974. Бретон постулирует, что партия большинства будет вести себя так, чтобы максимизировать функцию, неким возрастающим образом зависящую от вероятности переизбрания, власти, личной выгоды, образа в истории и взгляда партии на общее благо. Другой прецедент — это книга Р. Остера и М. Сильвера: Richard Auster and Morris Silver, The State as a Firm, 1979. Здесь максимизируемой величиной является разница между налоговыми доходами и издержками производства общественных благ, производимых государством. Остер и Сильвер считают, что, в отличие от монархии или олигархии, демократия означает «распределенную собственность» политиков и бюрократов, и поэтому не остается получателя, который получал бы прибыль от превышения объема налогов над издержками производства общественных благ (что ведет к их перепроизводству). Я бы проинтерпретировал это таким образом, что при демократии «максимизировать» некому.
Отметим также в качестве примеров подхода, который берет в качестве исходной точки, так сказать, мотивы «производителя», а не мотивы «потребителя», W. A. Niskanenjr, Bureaucracy and Representative Government, 1971, где «бюро» стремятся максимизировать свои бюджеты, и В. S. Frey and F. Schneider, "A Politico-Economic Model of the United Kingdom", Economic Journal, 88, June 1978, где авторы приходят к выводу, что, когда правительство непопулярно, оно ведет популярную политику, а когда популярно, то действует в соответствии с собственной идеологией.

[39] Выражаясь формально, дискреционная власть в такой ситуации должна становиться отрицательной, и поэтому (совокупной) власти будет недостаточно, чтобы обеспечивать собственное поддержание; власть перейдет в другие руки.

[40] Подобные предложения выходят за рамки простой электоральной конкуренции, описанной выше в настоящей главе. Помимо того чтобы обещать большинству деньги меньшинства (выравнивание доходов), они, например, могут включать выравнивание школьного образования (Gleichschaltung [стандартизация, приобщение к господствующей идеологии (в нацистской Германии) (нем.). — Прим. науч. ред.] в образовании), выравнивание «экономической власти» (путем национализации «средств производства») или другой собственности и привилегий, ликвидацию неприкосновенности меньшинств, включая меньшинства, выделяемые на основе веры (гугеноты, мормоны) или расы (евреи).